一个绕不过去的难题是：对于公务员、教师、国企职工等体制框架内的工资水平，政府可以通过一竿子插到底的行政命令方式，普遍得以增长。难题在于：体制框架之外的低工资，比如非国有企业产业工人、民工，作为数量庞大、最迫切需要提高收入的群体，他们的低工资现状如何改善？政府的行政命令显然是不合适的，而市场的杠杆显然远没有建立起来。
按理说，在市场经济条件下，劳动力的价格是由市场决定的，工资水平是劳动力市场均衡的结果。但中国的不同在于，作为一个转型时期带有过渡性质的经济体，劳动力比较优势长期作为有吸引力的政策被执行，劳动力价格已经被严重扭曲。除了简单的市场供求关系之外，劳方利益表达权利被伤害、劳资双方谈判博弈能力不对等等诸多因素，都造成了劳动力价格普遍较低的现状。
应该看到，改善庞大的体制框架之外的低工资困境，过分相信政府的劝说能力是靠不住的，只有通过更多的权力下沉，才能从根本上遏制低工资天经地义的局面恶化。首要的，便是改变弱者权利失衡的非制度化生存的局面。只有赋予劳方更多的权利，才可能内生出维持劳动力均衡的力量。长期以来，各级工会甚至私营企业的工会，在追求利益的功能发挥上，面对诸多约束，一直表现乏力。一方面在抱团争取利益上没有扫清组织障碍，缺乏有力的博弈路径；另一方面各级工会在对基层无法建立组织问题的干预上，缺乏主动，也非常乏力。私营企业的低工资、环卫雇佣工人的低工资，只有在他们有更畅通的利益表达渠道的时候，才能得到改变；大量涌进城市的农民工，只有有组织可依赖之后，才不至于一次次付出与所得不成比例。
应该看到，这不仅是一个照顾弱势群体的民生问题，更是一个保障经济发展得到持久动力的发展问题。
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