时隔两年,《收费公路管理条例》修正案即将重新公开征求意见。该条例将出现重大调整,将现行收取通行费的政府还贷公路模式,转为政府发债修路的政府债务性公路模式。
由现行政府还贷公路调整为政府债务性公路模式,《收费公路管理条例》这一最新修正,确实称得上是一种重大调整。因为从政府财政预算尤其是地方财政预算的角度来看,政府债务实际上是一个比政府还贷更为严格、也更具约束性的概念。这正像有专家指出的,地方债发债额度有限,要接受纳入政府全口径预算,接受地方人大的审核。因此,新的政府债务性公路模式,将有利于对现行收费公路体制,形成更有效制约,遏制地方政府的修路冲动,控制地方的债务风险。
但在肯定的同时,对于这一政府债务性公路模式的价值,恐怕也不宜太过高估。因为一个明显的事实是,无论是政府还贷公路还是政府债务性公路模式,还贷也好、发债也罢,事实上仍然都是一种借钱修路模式,并没有从根本上改变收费公路的借钱修路,车主埋单偿还(还贷,或是还债)实质。
作为社会公共基础设施、原本姓公的公路,在广大纳税人已承担巨额相关税负的情况下,政府财政是否也应承担相应的投资、埋单责任?如在经历连续三次上调之后,目前我国成品油税负比例已增至45%,汽柴油消费税已从此前的1元/升和0.8元/升,分别提高至1.52元/升和1.2元/升。按2013年我国汽油消费1290亿升、柴油消费2000亿升计算,1年的汽柴油消费税总量将接近4400亿。而除了成品油消费税,2013年我国车辆购置税也多达2596亿元。这意味着,仅上述两项税收,每年就近7000亿(与车辆相关的全部税收,显然还远不止此),几乎两倍于2013年3652亿的全国收费公路通行费总收入。
这种背景下,对于新一轮的《收费公路管理条例》修正案,如果仅止于简单的模式调整,价值仍是十分有限的,甚至难免换汤不换药之虞,最关键的修正,还须紧盯收费公路规模过大、民生负担沉重这一痼疾,一方面,对政府之于公路的投资、埋单责任,进行更清晰明确的厘清界定。如高速公路的建设维护,公共财政究竟应承担什么责任、多大责任?哪些公路成本须由税收埋单,而不能再向消费者收费?对于现有收费公路的收费期限、定价标准,也须进行更严格限制。如现行最高25或30年收费期限,应考虑进一步压缩;应将居民承受力、社会物流成本等因素作为制定收费公路定价标准的基本依据。
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