简议信息公开制度的建立与完善
公共信息公开是现代法治国家确认公民知情权的结果,是与知情权相对应的政府的法律义务。《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)的制定与实施不仅是规范行政信息公开制度、建设阳光政府和法治政府的重要举措,更为保护公民知情权提供了法律依据。
知情权是指公民具有对行使国家公共权力的活动进行了解、知悉和监督的权利,即公民享有从行使公共权力的国家机关或其他组织了解、获取、知悉公共信息的权利。虽然知情权的概念在20纪中叶以后才得以正式确立,但伴随着全球范围行政法制化的浪潮,知情权在许多国家已上升为一项宪法权利。信息公开是指行政主体在行使国家行政管理职权的过程中,通过法定形式和程序,主动将行政信息向社会公布或依申请而向特定的个人或组织公开的制度。信息公开不仅是现代法治政府的一项职能,更是其必须履行的法律义务。
在现代社会,信息已经成为人类赖以生存和发展的重要资源。人们只有不断获取新的信息,以更新知识、掌握有利于自我发展的信息,才能在信息社会中求取生存,获得发展。而政府作为最重要的公共信息拥有者,能够也应当提供大量的关系到人民权益、人民想了解或者应当让人民了解的各种信息。知情权不仅表现为无妨碍地接受公共信息的权利,在大多数情况下,更表现为积极主张政府满足其知情需求的权利。这就是说,知情权具备一种积极的请求权性质。
《条例》涉及了信息公开的三大要素信息公开的主体、内容和对象。信息公开的主体包括行政机关和法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织及教育、供水、供电、供气、供热、环保、医疗卫生、计划生育、公共交通等与群众利益密切相关的公共企事业单位。信息公开的内容或范围是信息公开的核心要素。根据《条例》第9条的规定,行政机关对符合下列基本要求的政府信息应当主动公开:第一,涉及公民、法人或其他组织切身利益的;第二,需要社会公众广泛知晓或者参与的;第三,反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的;第四,其他按照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。《条例》还根据县级以上各级政府及其部门、乡(镇)政府的工作职责,分别规定了其应当重点公开的政府信息。信息公开的对象主要包括我国公民、法人和其他组织。
从《条例》中的一些规定与实践中的状况来看,目前主要存在着以下两方面的问题。第一,信息公开主体的范围仍不够明确。前述《条例》虽将信息公开的义务主体进行了确定,但对最大的政务信息和经济信息的拥有者行政机关的具体规定却不够。由于现行体制中行政机关的职能交叉现象严重,公众在申请信息公开时往往难以确定信息发布方。第二,信息公开的内容还不够具体。综观国外的信息公开立法,在公开的范围上以公开为原则、不公开为例外,而不公开的范围应该是严格的、狭窄的、清楚的。不公开的公共信息范围以秘密为界限。但是,由于我们相关立法的滞后,对秘密的认定缺乏明确、统一的标准,这就在事实上给予了行政主体在审查拟公开信息时过大的行政裁量权,反而可能缩小信息公开的范围。
如果回到知情权和信息公开的权利义务语境下,就会发现在权利和义务的互动关系中,权利主体积极行使权利,会促使义务主体更好地履行义务。于是,在承认我国政府主导制度变迁的前提下,如果能够积极地行使公民的知情权,无疑会有助于我国信息公开制度的构建和完善。
公众参与是民主的重要形式,公民行使知情权,正是一个有效参与公共信息的获得和处理及参与政治活动的过程。只有公众积极地行使知情权,向政府申请信息公开,才能促使公民和政府官员在法律和政策问题上养成一种知情下达的共识,从而转化为信息公开的强大推力。在此意义上,发展以行使和保障知情权为核心的公众参与,也就成为构建和完善信息公开制度的一种有益思路。
公众参与构建信息公开制度的现实路径具体可有以下几个方面:第一,遵循立法决策程序,完善信息公开立法。现代立法决策程序,一般由立法调研、立法公示、立法听证、立法辩论、立法修正、立法论证、立法决策、决策说明等若干步骤组成。信息公开立法的过程中,特别是在立法听证和辩论阶段,要让广大公众参与进来,就行使知情权的有关问题发表意见,使不同的观点和利益诉求有充分交流、交锋的机会。就信息公开的范围而言,立法者如果能够吸收行政主体以外的意见和建议,从实现和保障知情权出发,站在权利主体的立场加以考量,就应该对不公开信息范围进行严格的限制。由此,适当地对行政需求和权力诉求加以平衡,从而不断完善立法。
第二,发挥民间组织的作用,推动信息公开制度的建立和完善。国外的历史表明,信息公开的一支重要推动力量就是民间组织。与个体方式相比,以社团方式申请信息公开,无疑会更能促使政府部门积极履行信息公开义务。改革开放以来,我国形成了一批较有影响力的民间组织,如律协、工商联等。应明确民间组织利益表达的职责,继续发挥好这些组织为不同利益群体代言的作用,鼓励其积极行使知情权,参与公共事务,从而使政府和民间组织之间的对话与交流经常化。在此基础上,信息公开才能获得更大的推动力。
第三,发挥新闻媒体的作用,强化信息公开的舆论监督。新闻媒体是公共信息的主要发布渠道,可以通过新闻采访、新闻调查、新闻访谈等获取政府信息,还可以成为公民公开讨论问题的平台,由此实现对信息公开的监督,在推进信息公开方面发挥重要作用。当前,一方面要采取各种措施保障记者的采访权,另一方面要鼓励公民通过各种新闻媒体进行公共讨论、发表意见看法,使新闻媒体成为构建和完善信息公开制度的重要组成部分。
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